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PdR 12/4/2012: le relazioni dei “saggi” nominati da Napolitano – federalismo per il rilancio del paese

12 Giu 2013 | ARCHIVIO STORICO

Il 12 aprile 2013 sono state depositate le due relazioni finali dei gruppi di lavoro istituiti dal Presidente della Repubblica, riguardanti le riforme istituzionali e le materie economico-sociale ed europea. Tra le questioni affrontate dalla relazione finale del gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali (composto da Mario Mauro, Valerio Onida, Gaetano Quagliariello, Luciano Violante) emerge il tema del federalismo Fiscale. La riforma della finanza locale e regionale avviata con la legge 42/2009 sul federalismo fiscale e con i successivi decreti legislativi è stata frenata dalla crisi economico-finanziaria. Il processo di consolidamento dei conti pubblici ha investito la finanza decentrata. In particolare la riduzione delle risorse riconosciute a Regioni e Comuni e i nuovi vincoli loro imposti hanno costretto gli enti locali a riduzioni di spesa, soprattutto di investimento, e a un aumento della pressione fiscale in un quadro di progressiva ricentralizzazione della finanza pubblica. La crisi potrebbe costituire, invece, una ragione per esaltare le ragioni del federalismo fiscale. Questa riforma, infatti, rafforza la responsabilità delle autonomie territoriali nella gestione dei propri bilanci a partire da una ripartizione delle risorse pubbliche tra tutti i livelli di governo e tra enti decentrati ispirata a criteri di equità e di efficienza. La riforma non va lasciata nel limbo; va invece ripresa come componente essenziale delle politiche per il rilancio del Paese. Perché una riforma del federalismo fiscale possa conseguire i risultati attesi occorre adottare uno schema di separazione dei tributi, nel senso della effettiva possibilità per gli Enti Locali e per le Regioni di stabilire e applicare “tributi ed entrate propri” (art. 119.2 Cost.). Si propone, attraverso fonti normative appropriate, di : a) definire le adeguate dimensioni demografiche per l’esercizio delle funzioni degli Enti Locali; b) rafforzare i poteri sostitutivi dello Stato nei confronti di Regioni ed Enti Locali che si trovino in condizioni di grave disavanzo finanziario; c) vietare interventi statali a ripiano del deficit degli Enti territoriali, che non siano accompagnati da forme di commissariamento statale; d) prevedere un sistema di finanziamento degli Enti territoriali in grado di favorire la responsabilizzazione sulla spesa, anche per mezzo del Senato delle Regioni; e) includere nel terzo comma dell’art. 117 materie che hanno un carattere effettivamente condiviso come l’ambiente e i beni culturali, ferma la tutela minima assicurata dallo Stato; f) rivedere il secondo comma del’art. 119 Cost. per ridefinire il “fondo perequativo” come “fondo di trasferimento perequativo”, al fine di evitare un eccesso di compartecipazioni, facendo così chiarezza sulle fonti della perequazione; g) approvare la Carta delle Autonomie per la specificazione delle funzioni amministrative degli enti locali e prevedere la drastica semplificazione dei livelli intermedi di amministrazione tra Regione e Comune; h) assegnare a ciascun livello di governo imposte proprie; i) determinare le capacità fiscali standard di ogni ente, operache a differenza di quella relativa ai costi e fabbisogni standard non è mai cominciato; l) ricomprendere le Regioni a Statuto Speciale nella nuova architettura finanziaria, rilanciando le ragioni della specialità nel quadro della finanza pubblica nazionale ed europea; m) rivisitare il patto di stabilità interno e la legge rafforzata di bilancio, per consentire forme di flessibilità anche a livello regionale. Dalla relazione del gruppo di lavoro in materia economico-sociale ed europea (composto da Filippo Bubbico, Giancarlo Giorgetti, Enrico Giovannini, Enzo Moavero Milanesi, Giovanni Pitruzzella e Salvatore Rossi), emerge invece la proposta di migliorare il sistema tributario. Sul punto i saggi evidenziando che il livello della pressione fiscale ha raggiunto, in Italia, livelli molto elevati: aliquote fiscali e contributive così alte, a fronte di un livello di servizi pubblici non sempre adeguato, sono un ostacolo alla crescita economica. Inoltre, la distribuzione del carico fiscale effettivo tra i diversi operatori economici risente dell’ampiezza del fenomeno dell’evasione, la quale genera, oltre ai ben noti effetti negativi sull’equità, inefficienze nel sistema economico, intralciando lo sviluppo. Inoltre, il carico fiscale sui fattori della produzione è particolarmente alto, mentre viene ampiamente riconosciuta la necessità, soprattutto alla luce della globalizzazione e della libertà di movimento dei capitali finanziari, di riequilibrare la tassazione, riducendo il carico che grava sui redditi da lavoro e d’impresa. Infine, il sistema fiscale dovrebbe anche tenere conto dell’impatto ambientale delle attività produttive, così da penalizzare consumi e produzioni dannosi per l’ambiente ed incentivare attività favorevoli a quest’ultimo. Se quelle appena ricordate appaiono posizioni sostenibili indipendentemente dalla fase ciclica attraversata dall’economia, nell’attuale recessione da più parti è stata anche sottolineata la necessità di intervenire modificando radicalmente la struttura di talune imposte o operando ampi interventi redistributivi, a parità di gettito, tra diverse tipologie di imposte. In particolare, dopo l’introduzione dell’Imposta Municipale Unica (IMU) è stato proposto di rimodulare quest’ultima, rendendo esente la prima casa (con esclusione di quelle di lusso) o definendo uno schema fortemente progressivo. Ovviamente, esiste un numero infinito di combinazioni possibili di variazioni alle singole imposte, tutte potenzialmente efficienti, quanto differenti riguardo ad effetti redistributivi e di politica economica, tanto nel breve che nel lungo periodo. E’ evidente che il Gruppo di lavoro non ha titolo per operare scelte che possono essere fatte soltanto dal futuro Governo, una volta scelti in modo chiaro gli obiettivi di politica economica e sociale da perseguire. Per questo, il Gruppo non ha espresso preferenze su una particolare combinazione del carico fiscale tra diversi strumenti: purtuttavia, si è deciso di sottolineare, a titolo di esempio, alcuni ambiti sui quali sarebbe possibile intervenire per migliorare rapidamente il  funzionamento di questa componente fondamentale dell’amministrazione pubblica, la quale incide fortemente sul rapporto tra Stato e cittadini. In particolare, per migliorare il sistema tributario, occorre approvare il disegno di legge sulla “delega fiscale”. Nella scorsa legislatura il Parlamento aveva ampiamente dibattuto il disegno di legge-delega per il riordino del sistema tributario. Esso prevedeva riforme importanti e attese da tempo, come quella del Catasto e del diritto penale tributario, interventi volti alla semplificazione, al miglioramento della riscossione, al potenziamento degli strumenti contro l’evasione, al ridisegno e alla semplificazione del sistema delle cosiddette “spese fiscali” e dell’istituto dell’interpello, cercando anche di fare chiarezza su argomenti rilevanti come quello dell’abuso del diritto in materia di elusione fiscale. Il disegno di legge delega avrebbe consentito di realizzare alcune azioni suggerite dalle istituzioni internazionali e di migliorare il rapporto tra contribuente e amministrazione fiscale. In particolare, avrebbe permesso di realizzare per la prima volta in maniera sistematica un calcolo ufficiale del cosiddetto tax gap, cioè dei diversi tributi non pagati a causa dell’evasione, strumento indispensabile per rendere possibile l’utilizzo dei proventi della lotta all’evasione per la riduzione delle aliquote legali. Il Gruppo di lavoro raccomanda, quindi, di riprendere quanto prima la discussione del testo esistente per finalizzarlo secondo gli orientamenti che l’attuale Parlamento esprimerà. A tale proposito si sottolinea la necessità di operare scelte che vadano nella direzione di una maggiore equità nella distribuzione del carico fiscale. A valle dell’approvazione della delega fiscale e dei relativi provvedimenti, sarà poi necessario un nuovo Testo Unico delle Imposte sul Reddito (TUIR), così da ridurre la confusione esistente sulle normative che si sono andate affastellando negli anni. E’ necessario inoltre migliorare il rapporto tra il fisco e il cittadino. Il patto fiscale tra il cittadino e lo Stato richiede, da una parte, il pieno e corretto adempimento degli obblighi tributari e, dall’altra, un’amministrazione che adotti comportamenti proporzionati al singolo contribuente, non vessatori, bensì collaborativi. Seguendo il modello tedesco, ad esempio, sarebbe possibile pervenire a un “fisco amico” che, ove occorra, assista il contribuente negli adempimenti fiscali e non si limiti a perseguitarlo, instaurando così una costante interazione. L’attività svolta da Equitalia ha impresso un cambiamento rispetto a quella delle amministrazioni precedentemente incaricate di effettuare la riscossione dei tributi, con risultati importanti in termini di gettito. Tuttavia, l’esperienza dimostra come sia necessario modificare alcune delle procedure utilizzate, al fine di creare un rapporto di fiducia reciproca con il cittadino. In particolare, si segnalano le seguenti direttrici di intervento: – qualunque attività di verifica, in qualsiasi forma condotta, deve necessariamente concludersi, a pena di nullità, con la redazione di un processo verbale notificato al contribuente. Quest’ultimo, entro 60 giorni, può formulare le proprie deduzioni e produrre documentazione della quale l’Agenzia delle entrate è obbligata a tenere conto in sede di emissione dell’avviso di accertamento; – la conciliazione giudiziaria va estesa anche al secondo grado di giudizio, al fine di alleggerire la pressione del contenzioso fiscale sulla Corte di Cassazione; – deve essere prevista la non iscrivibilità sull’abitazione principale di ipoteca da parte dell’Agente della riscossione, mentre va considerata con attenzione la sua eventuale impignorabilità; a) possibilità di sanzionare le amministrazioni che commettono errori sistematici, attivando indebitamente l’azione di Equitalia; b) rivedere l’istituto dell’interpello, in modo da garantire la collaborazione dell’amministrazione alla soluzione imparziale delle questioni proposte dai cittadini.