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IL NUOVO TRIBUTO SU RIFIUTI E SERVIZI

29 Dic 2011 | ARCHIVIO STORICO

1. Premessa

Dal 2013 gli attuali prelievi sui rifiuti (Tarsu e Tia) scompaiono per far posto a un nuovo tributo comunale, che prevede peraltro una “maggiorazione” per i servizi indivisibili. L’articolo 14 del decreto-legge n. 201/2011 (“Salva-Italia”) risolve così la controversa questione sorta sulla natura giuridica del prelievo optando per la tesi tributaria, in linea con la recente giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Cassazione, invertendo una rotta che rischiava di mandare in tilt i comuni dopo la norma interpretativa del Dl 78/2010 e la discutibile circolare 3/2010 del Mef. Con il presente contributo toccheremo solo i punti che riteniamo più critici, riservandoci di effettuare ulteriori approfondimenti anche all’esito della conversione in legge del decreto.

2. Il nuovo tributo comunale rifiuti e servizi

Il nuovo tributo comunale riprende la versione originaria del tributo RES, approvata in prima lettura il 24/10/2011 dal precedente Governo (27). Tuttavia, mentre la precedente impostazione era progettata con due componenti aventi presupposti diversi ed una disciplina procedurale comune, il nuovo tributo previsto dal d.l. 201/2011 mantiene la struttura con due componenti, ma in realtà quella sui servizi indivisibili è una “maggiorazione” della componente rifiuti. Non si tratta pertanto di un prelievo “bifronte”, ma di un unico tributo “ibrido”: “tassa” per la parte sui rifiuti; “imposta” (addizionale sulla tassa) per la parte sui servizi indivisibili. Un primo problema è rappresentato dal fatto che è tutto condensato in un unico articolo (rifiuti, servizi indivisibili, disciplina giornaliera, tariffa corrispettiva, disciplina comune, ecc.), diversamente dalla RES la cui disciplina era suddivisa in ben 23 articoli (10 dedicati alla componente rifiuti, 5 alla componente servizi indivisibili e 5 alla disciplina comune). La mancanza della “rubrica” degli articoli e l’accorpamento di 47 commi in un unico articolo, rende non immediatamente individuabili le diverse discipline di riferimento, che risultano non raccordate. Ad esempio, la “dichiarazione” prevista dal comma 26 è relativa alla sola Res-rifiuti giornaliera (disciplinata dai commi da 24 a 27) e non anche alla Res rifiuti ordinaria. I commi vanno letti in sequenza, ma si tratta di un collegamento non agevole. Dal comma 33 al 45 è invece prevista la disciplina comune alle due componenti (rifiuti e servizi). Insomma, una tecnica di redazione legislativa non proprio corretta.

3. La componente rifiuti

In merito alla componente rifiuti, il decreto “Monti” riprende la normativa Tarsu-Tia confermando la commisurazione basata su un criterio presuntivo e non sull’effettiva quantità di rifiuti prodotti. Il parametro di riferimento resta la superficie calpestabile, ma solo per gli immobili dei gruppi atastali D ed E (opifici, alberghi, ospedali, banche, stazioni, porti, ecc.), mentre per le unità “a destinazione ordinaria” (categorie A, B e C) la superficie imponibile è pari all’80 per cento di quella catastale. Secondo la relazione governativa verrebbe confermato il principio di determinazione della superficie di riferimento introdotto dal 2005 per la Tarsu ed esteso dal 2007 alla Tia, definendo chiaramente la percentuale di superficie tassabile, a differenza di quanto attualmente previsto dall’art. 70, comma 3, del D.Lgs. n. 507/93, il quale dispone che «la superficie di riferimento non può in ogni caso essere inferiore all’80 per cento». In realtà non si tratta di una semplice precisazione poiché la superficie catastale rappresenta per la Tarsu-Tia un criterio presuntivo mentre con il nuovo tributo costituisce la “base imponibile”, passando così da una norma procedurale con finalità antielusiva (presunzione relativa) ad una disposizione sostanziale (presunzione assoluta). Si tratta di una soluzione discutibile perché rischia di snaturare i presupposti del tributo, da correlarsi alla situazione di fatto (superficie, uso e tipologia dell’attività) e non alle risultanze catastali, che potrebbero non corrispondere alla situazione reale causando effetti distorsivi, oltre alle difficoltà procedurali di allineamento dei dati catastali. Il nuovo prelievo comunale perde la sua natura tributaria solo nel caso di introduzione di una tariffa corrispettiva, facoltà attivabile dai comuni che hanno realizzato sistemi di pesatura puntuale dei rifiuti (commi da 29 a 32). In ogni caso, il costo del servizio da coprire con tale prelievo deve essere determinato sulla base degli stessi criteri stabiliti nel regolamento governativo previsto per la componente rifiuti di natura tributaria. Il d.l. 201/2011 precisa, inoltre, che sulla tariffa corrispettiva, che è applicata e riscossa dal soggetto affidatario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, non si applica la maggiorazione per la copertura dei costi relativi ai servizi indivisibili. Tuttavia si dovrà comunque utilizzare il parametro della superficie degli immobili per applicare la componente sui servizi indivisibili, che da “maggiorazione” diventa tributo autonomo. In ordine alla disciplina della tariffa corrispettiva, va detto che i comuni non potranno applicare la procedura sanzionatoria e di accertamento prevista per i tributi locali (tra cui la legge finanziaria 2007), quindi i regolamenti comunali dovranno fare riferimento ai principi civilistici. Si segnala, altresì, che il comma 43 dell’art. 14 dispone la soppressione generica di tutti i prelievi relativi alla gestione dei rifiuti (sia di natura patrimoniale sia di natura tributaria) e poi prosegue con un’abrogazione esplicita della tariffa sulle attività economiche (art. 195 lett. e d.lgs. n. 152/2006). Viene meno così la questione controversa sull’applicabilità o meno della tariffa, ma solo per il futuro e non anche per il passato, perché letta al contrario l’abrogazione potrebbe significare che finora la norma fosse applicabile (cosa che non ha fatto nessun comune Tarsu) e quindi potrebbe sorgere contenzioso.

4. La componente servizi indivisibili

Maggiori perplessità desta la parte relativa ai servizi indivisibili, che dal punto di vista giuridico dovrebbe configurarsi un’”imposta”. Il prelievo è destinato infatti a finanziare i servizi comunali non tariffabili e non a domanda individuale (illuminazione, manutenzione strade, ecc.). La base imponibile è costituita da una “maggiorazione” da applicare alla componente rifiuti, senza tuttavia considerare che l’introduzione di un’imposta sulla superficie immobiliare apre le porte ad una questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 53, oltre che di compatibilità con i principi comunitari. Non si ravvisa infatti alcuna relazione con gli indici di capacità contributiva (reddito, patrimonio, consumo) né dal punto di vista soggettivo, poiché la maggiorazione colpisce gli occupanti degli immobili e non i proprietari, né dal punto di vista oggettivo in quanto il parametro di riferimento resta la superficie. Inoltre appare evidente che la componente servizi indivisibili graverebbe maggiormente sulle attività esercitate su ampie superfici, a prescindere dalla loro redditività. Rappresenta peraltro un’aggravante il fatto che il legislatore l’abbia concepita come “maggiorazione”, in quanto lo stretto collegamento con la componente rifiuti rischia di compromettere la legittimità dell’intero tributo comunale. L’unicità del prelievo (identica base imponibile) potrebbe infatti violare il principio comunitario “chi inquina paga”: sul punto la Corte di Giustizia UE con la sentenza C-254/08 del 16/7/2009 ha affermato la compatibilità della Tarsu a condizione che non vengano addebitati a determinate categorie costi manifestamente sproporzionati rispetto ai rifiuti prodotti, circostanza che potrebbe verificarsi per le grandi utenze.

5. La riscossione spontanea diretta “esclusiva”

Un ulteriore profilo critico riguarda il versamento del tributo (comma 35), da effettuare “esclusivamente al comune”. Questa volta il legislatore ha utilizzato un linguaggio chiaro ed inequivocabile impedendo ai comuni di esternalizzare la riscossione spontanea del prelievo, come si evince dalla deroga all’art. 52 del D.Lgs. n. 446/97 e dall’utilizzo dell’avverbio “esclusivamente”. Sul punto la relazione illustrativa precisa di avere in tal modo ribadito il principio che la riscossione spontanea del tributo è riservata al comune, principio che risulta ribadito anche nel successivo comma 36, che attribuisce al solo comune il potere di designare il funzionario responsabile del tributo e nel comma 45 che fa salva l’applicazione dell’articolo 52 del decreto legislativo n. 446 del 1997, alla sola riscossione coattiva del tributo. Si tratta comunque di una soluzione incompatibile con l’art. 117, comma 3, del D.Lgs. n. 267/2000 (Tuel) qualora il servizio sia gestito da un soggetto diverso dall’ente, situazione peraltro molto diffusa specie nei comuni a regime Tia.